要着力筑牢司法为民的思想根基，强化群众观点教育，把密切联系群众、深入体察民情、增进群众感情作为经常性、基础性工作来抓，引导干警做到凡事想着群众，一切依靠群众，一切为了群众。

党的二十大报告强调，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施和监督。[10]法律体系的形式结构是由国家全部现行法律规范，按照法律效力等级关系构成的有机整体，包括法的形式及其效力关系。

由此，全面加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，是加快建设科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系的重要路径。[9] 吴邦国: 《全国人民代表大会常务委员会工作报告——二〇一一年三月十日在第十一届全国人民代表大 会第四次会议上》，载《人民日报》2011年3月19日，第1版。这里的一切是一个开放性的、兜底性的概念，包涵构成法律体系形式结构的所有国家法律规范形式，当然也包涵宪法制定和修改后产生的新的法律规范形式，例如监察法规。上述授权立法在性质上可分为法律授权立法和特别授权立法，其中海南自由贸易港法规和中国海警局规章属于法律授权立法，浦东新区法规属于特别授权立法。大部分学者认为监察法规是典型的授权立法，应纳入《立法法》的授权立法体系之中，但同时又指出监察法规本身具备宪制合理性，但在《宪法》明确规定监察机关有权制定监察法规之前，监察职权立法只能制定执行性规范。

《立法法》修改时，应全面系统研究和回应这些新的法律规范形式的性质地位、立法名称、事权范围、法律效力、适用规则、备案审查等理论与实践问题，实现规范法律体系的全部法律规范形式及其法律效力秩序的功能。[24] 《现行有效法律目录（292件）——截至2022年6月24日十三届全国人大常委会第三十五次会议闭幕按法律部门分类》，www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/0069cdb167714546b2157df6e0ee8ee7.shtml，访问日期：2022年9月20日。考虑到监察法规性质和制定程序的特殊性，立法法的相关规定不宜全部适用，因此可以在本章中规定监察法规的制定和公布程序，也可以概括式授权规定监察法规制定程序由国家监察委员会规定。

[34] 沈春耀：《关于全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）的说明——2019年10月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml，访问日期：2022年9月20日。二是，近年来全国人大常委会在立法滞后、立法不能满足实践需求时，频繁通过制定有关法律问题的决定来补充和完善法律。根据《海南自由贸易港法》第10条及《关于中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）的说明》的规定，就外贸及相关管理活动等涉及法律保留事项或者依法应当由国务院制定行政法规事项制定海南自由贸易港法规的，应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。[6]但是自上个世纪末期开始，部门法体系的片面性遭到众多的质疑，[7]进而产生新的通说，认为法律体系的基本构成除了部门法，应当同时关注与法律效力等级相关的法律渊源问题。

其中，立法名称、事权范围和立法程序主要规范的是法的创制方式和法律规范的外部表现形式，即法的形式。这样的适用规则，可以与共同备案制度相互衔接，极大增强区域协同立法的法律拘束力。

[42]另一方面，区域协同立法经过参加区域协同的各个地方立法主体之间建立的特别立法机制和方式，以及协同立法效力的共同承认和实施机制，使得协同立法的影响范围超出了单一行政区域，甚至可能会影响国家整体治理状况，其功能定位具有独特价值，因此又不同于一般的地方立法，是一种新型的、特殊类型的地方立法，具有独立研究的必要性。作为一个系统，构建法律体系的主要任务就是把要素进行有机联系和结构分析，进而发挥整体性功能。[15] 鉴于目前这方面的学术成果不多，本文所整理的学术界观点，既包括公开发表的文章中的观点，也包括在相关主题的学术研讨会上学者提出的观点。对《立法法》进行实证分析可见：首先从结构上看，现行《立法法》共六章，除总则和附则外，依次为法律行政法规地方性法规、自治条例和单行条例、规章适用与备案审查，是按照法律规范外部表现形式的法律效力等级由高到低排列，再加上保障法律效力等级秩序的适用和备案审查规则。

[27] 蔡定剑著：《中国人民代表大会制度（第4版）》，法律出版社2003年版，第324页。[55] 参见郑磊、赵计义：《全覆盖的备案审查制度体系勾勒——2018年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2019年第4期。需要特别指出的是，由于国家监察委员会与国务院性质和职权的不同，因此监察法规和行政法规的适用范围不同，二者与地方性法规的效力等级关系亦有所区别，即行政法规的效力高于地方性法规、规章，但监察法规与地方性法规之间则没有法律效力等级关系。[37]基于一府一委的并列格局，监察法规与行政法规的法律地位和效力位阶应该是同等的，在各自的权限范围内施行。

[28] 王竹：《我国到底有多少部现行有效法律——兼论准法律决定的合宪性完善》，载《社会科学》2011年第10期。协同立法是《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》确立的、由多个地方的一般立法或变通立法叠加而成的一种新型地方立法形态。

对于浦东新区法规这一特别授权立法，《立法法》应该将其纳入法律体系中进一步予以规范。[53] 梁鹰：《备案审查制度若干问题探讨》，载《地方立法研究》2019年第6期。

从立法理论分析，区域协同立法在本质上是地方立法的一种新形态，其立法的事权范围与参加区域协同立法的各个地方的立法事权范围相同，组成区域协同立法的每个地方性法规的制定和修改程序也与参加区域协同立法的各个地方的立法程序相同，因此区域协同立法与本地方的其他地方性法规具有同等法律效力，当其与本省市的地方性法规不一致时，既没有更高的法律效力等级，也没有优先适用权。变通立法是指根据宪法和法律的规定，具有变通立法权的地方制定的自治条例和单行条例、经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规等。王秀哲：《全覆盖备案审查中公民建议的全覆盖》，载《政法论丛》2020年第5期。[48] 莫纪宏：《论加强合宪性审查工作的机制制度建设》，载《广东社会科学》2018年第2期。二是在《立法法》第五章适用与备案审查中增设区域协同立法共同备案机制，规定：通过协同立法方式制定的地方性法规，由开展协同立法的省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会共同报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。例如，地方立法主体若想修改或废止协同立法框架下的地方性法规，在共同备案程序下，如果没有其他地方立法主体的共同商定和同步修改、废止，便无法完成备案程序，因此很难单方面推进。

[5] 凯尔森和拉兹在关于法律体系的专门研究中，将法律理解和定义为一系列规则组成的体系。[29] 陈鹏：《全国人大常委会抽象法命题决定的性质与适用》，载《现代法学》2016年第1期。

为了保证后者，中国海警局规章应该向中央军事委员会备案。党的十八大以来，我国的立法主体范围扩展，立法数量大幅增长，立法质效不断提升，立法形式更加丰富，法律体系日益完备，立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。

为了保证前者，中国海警局规章应该向国务院备案。[14]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（辅导读本）》，人民出版社2014年版，第40页。

因此，在宪法未及修改，对外关系法、缔结条约法未及制定和回应这一重要问题的现实条件下，建议在《立法法》修改过程中，组织相关领域专家或科研团队开展专题调查研究，在《立法法》中明确国际法与国内法的关系，或者在条件成熟时增设专章规定中国缔结的条约，将中国缔结的条约列入与法律、行政法规、地方性法规、规章并列的法的渊源，规定缔结和批准条约的基本原则、制度、程序以及条约的合宪性审查机制。从内容和形式的关系来看，法律体系又包括内容结构和形式结构。海上维权执法体制重大调整和改革后，《海警法》授权中国海警局就海上维权执法事项制定规章等。[11] 孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民出版社1999年版，第257页。

如果这些理论和实践问题争议较大，一时难以达成共识，《立法法》修改时也应将有关法律问题的决定作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，进行概括式的、原则性的规定，为将来不断推进有关法律问题的决定的制度化建设奠定基础。[31]认为制定监察法规应该属于国家监察委员会的职权，全国人大常委会授权国家监察委员会制定监察法规，完善了后者的职权体系。

来源：《法学杂志》2022年第6期 进入专题： 立法法 法律体系 形式结构 法的形式 法的效力 。法的效力 《立法法》是关于国家立法制度的基础性法律，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，发挥了重要作用。

近年来，随着我国经济社会的发展和改革开放的不断深化，构成法律体系的法律规范形式有了一些新情况和新发展，包括加强涉外立法，大量制定有关法律问题的决定，授权制定监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规、中国海警局规章，创设区域协同立法等。法学界对有关法律问题的决定的性质和效力问题也存在争议，称之为立法性决定[27]、准法律决定[28]、抽象法命题决定[29]，但仍普遍认可有关法律问题的决定具有法的效力，是我国法律体系的重要组成部分，亟需予以制度化法律化

另一方面，更为重要的是，共同备案程序使得开展区域协同立法的各个地方性法规之间产生了法律效力上的关联，进而形成相互约束的法律效果。反而，作为备案审查的工作机构，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构对报送备案的行政法规、监察法规、军事法规、地方性法规、自治条例和单行条例当然可以进行主动审查，提出审查意见或研究意见。[50] 参见刘志刚：《论我国合宪性审查机构与合宪性审查对象的衔接》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。二是，近年来全国人大常委会在立法滞后、立法不能满足实践需求时，频繁通过制定有关法律问题的决定来补充和完善法律。

有关法律问题的决定从制定和发布程序、法律规范名称等外部特征看，不是严格意义上的法律。在我国《宪法》《立法法》和相关组织法规定的立法体制中，法律规范的效力等级和效力范围与其制定主体在国家机构中的地位和职权基本相对应，因此监察法规在法律体系中的效力位阶取决于国家监察委员会在国家机构中的性质和地位。

可以说，涉外法律法规在一定意义上对现行的法律体系结构进行了再造，使我们的法律体系无论是在形式结构和内容结构上，还是在法律体系与外部规范体系的关系上，都有了新的发展。（本文为中国社会科学院重大项目习近平法治思想与国家制度建设研究[项目编号：2022YZD007]的阶段性研究成果。

这样的适用规则，可以与共同备案制度相互衔接，极大增强区域协同立法的法律拘束力。对《立法法》的篇章结构、主体内容和发展历程的梳理分析验证了，作为规范立法活动的基础性法律，《立法法》的重要功能就是通过规范法律体系的形式结构，来发展完善中国特色社会主义法律体系。

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